外资渗透基层粮库求生：两个粮食系统的纠葛

猪年

　这是一场巨头争霸赛，“擂台”是中国死守的18亿亩耕地，“奖品”是其每年都会收获的五谷杂粮。
　　一只是外来的猛兽——益海嘉里集团。他一方面通过租赁地方基层国有粮库的仓容，提高自己在粮食流通领域的市场份额，另一方面也在加紧投资加工企业建设，以期控制完整的产业链。
　　另外一只是央企巨兽——中央储备粮管理总公司，已经不满足“粮食大管家”的单纯角色，开始向产业链的下游加工业扩张。继“危险种子”之后，本期中国粮食安全系列报道聚焦粮仓。
　　上述两大系统的成长基因截然不同，但都显示出对中国粮食市场的雄心壮志。而中国原有的以粮食局和下属企业为主的粮食系统在多次粮改之后逐渐式微，正好成为了各方争夺的焦点，中间交织了如何对待外资掌控粮源、中央和地方利益分配、中储粮和粮食局系统何去何从等多重利益纠葛。但不论如何，几十年发展积累下来的地方粮库仍然是我国粮食流通市场的重要资产和基础，其投靠何方将极大的影响我国的粮食安全和粮源掌控。
　　粮仓并不是他们的最终目标，却是他们的有力踏板。
　　在这两股势力的夹缝中，基层粮仓无法掌控自己的命运。本报记者深入山东、河北等地调查，为读者还原基层粮仓的现状。
调查一：外资渗透基层粮库求生
　　对于孙元来说，今年最忙的时间已经过去了。作为河北沧州某产粮大县国有粮库的负责人，经过前一段时期的集中收购，他的粮库已经满仓，里面装满了玉米。
　　在今年这样一个玉米供应紧张的时期，玉米的价格几个月内已经达到了2000多元/吨，这是历史性的高点，相比三四月份收购的时候已经上涨了近200元/吨，那意味着孙元收购的5000吨玉米已经增值了近100万元。
　　不过这里所收储的粮食并不属于粮库所有，而是属于一家叫做益海的跨国粮油集团，这家县级国有粮库只是替益海代收代储。记者调查得知，现如今，作为我国主要产粮区的河北、山东等地，基层国有粮库以这种方式生存已经非常普遍，益海集团凭借着雄厚的资金实力，在粮改之后造成的虚弱的基层国有粮库那里找到了可资利用的空间，这些基层粮库成为其在国内不断扩张的粮油版图中的关键一环。而这家已经在中国的食用油领域取得霸主地位的跨国巨头，也正在迅速成为中国粮食市场上一支举足轻重的力量。
无奈之生存
　　孙元负责的粮库并没有进行股份制改造，“虽然经过了几次改制，可以说并不彻底。公司的资产就是原来国有粮库的资产，没有引进私人入股，所以即使赚了钱，我们这些经营者也不可能放进自己的腰包，很难调动起职工的积极性。”他这样对记者说。
　　孙元之前是一个国有粮站的站长，自从2004年改制之后，他就负担起了这家国有粮库的运营，任主任一职。
　　经营并不是那么容易的。“并不是粮库本身不愿意参与市场竞争，而是条件有限。国有粮食企业要想搞经营需要大量资金，而自主经营会有风险，要想申请农发行的贷款，需要找企业担保，而我们的粮库找不到合格的担保人。”孙元向记者介绍说。
　　因此他们目前的生存之道是，为益海集团和中储粮(全名为“中央储备粮管理总公司”，由国务院直接管理的)代储粮食，每吨收取一定的代储费用。前段时间刚刚收购的玉米就是为益海集团代储的，而为中储粮代储的则是前一段时间从东北移库过来的5000吨国储玉米。
　　这并不是个案。据记者了解，目前整个华北地区基层粮库的生存方式基本都是依赖这两种代储的方法，但由于中储粮分配下来的指标不太固定，而益海这几年和各地基层粮库的合作规模却在日益扩大。以沧州地区为例，孟村、盐山、南皮、东光、吴桥、泊头等县均在代益海收储。
　　其实，这些基层粮库之前还期待依靠每年的小麦托市收购政策，挣些保管费用，托市收购的资金由农发行通过中储粮下发，自然是有保障的。但是几年下来，由于市场价一直高于托市政策的最低收购价，导致托市收购无法执行，“只有2006年那一年有效，其他年份都托不起来。”

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益海“及时”赶到

　　益海集团在基层粮食购销企业那里扮演的更多是一个合作者甚至是拯救者的角色。而这正是粮改之后给其带来的机会，“可以说被益海钻了空子。”沧州市某县粮食局副局长刘志信说。

　　一边是粮改留下的奄奄一息的基层国有粮库，一边是在中国市场耕耘多年、手握雄厚的资金、已经成为食用油加工领域龙头老大且对中国粮食市场充满欲望的益海集团，双方的合作根本没有什么障碍。

　　记者了解到，益海集团在山东省的运作比较早，沧州地区各县市和益海的合作最初都是通过其山东分公司实现的，“沧州的孟村县和山东相邻，当时益海山东分公司就首先和孟村国有粮库接触，达成了合作，又通过他们的介绍，和沧州其他县市建立关系，开展了合作。” 由于都是粮食系统内部人士，接触起来自然十分方便。而正在经历改制之苦的基层粮食局和粮库面对这样的合作要求也很难拒绝，“我们当时就是由县粮食局长亲自带领着益海的人过来商议的。”吴桥县一家县有粮库负责人告诉记者。

　　而我国近些年来对外资投资国内粮食储存和加工业一般采取鼓励的态度。在2005年的《外商投资产业指导目录》中，粮食的存储和加工曾被明确列在鼓励外资投资产业目录中，那正是2004年粮改进行的如火如荼的时候。

　　孙元和益海的合作已经有6年的历史，开端正好是2004年粮改之后。“当时是他们主动找到我们，希望利用我们的库容做代储，对我们来说，这当然是好事，至少我们有活干了，能解决温饱问题。”而双方合作的规模也在逐年增大，2008年的时候代储量为 2500吨，今年的代储量已经增加到5000吨，而每吨的代储费用则约为55元左右。

　　现在孙元的合作对象已经从以前益海山东分公司变为了后来成立的河北益海分公司。“仅就我所知，河北的沧州、衡水、保定以及山东省各地地方粮库都和他们有合作。”孙元说。而记者了解到，这家集团的触角已经遍布东北、华北、华中等国内主要的粮食主产区。

疯狂的扩张

　　益海选择的是一条仓储、贸易和加工相结合、齐头并进的扩张发展道路。目前它在华北和陷入困境的基层粮库广泛合作，利用其仓容为自己代储的玉米主要为着贸易的目的，收储完成之后，等待合适的市场时机，销售给下游的贸易商或者南方的饲料、深加工企业。

　　不过，益海显然并不会仅仅依赖这种模式来介入中国的粮食流通市场。它还在加紧建设自己的粮食仓储企业。孙元的直接合作对象之所以从之前的山东益海转换到河北益海，就是因为益海在河北已经迅速壮大，成立了专门的分公司，且已经在沧州地区的吴桥和东光两县建设自己的粮库。看得出来，他们和当地粮食局系统的关系甚为融洽，其吴桥库的临时办公地点就设置在县粮食局楼上。

　　租用地方基层粮库的做法并不完全有保证。去年，益海利用山东各地方粮库代储的情况就出现了萎缩，“由于山东的小麦丰收，很多地区的市场价格低于国家的最低收购价，能够执行托市收购，所以占用了基层粮库的仓容，造成很多地方粮库的仓容不足，他们就不为我们代储粮食了。”山东益海分公司的刘炙告诉记者。

　　记者了解到，目前益海集团在河北自建的粮库已经颇具规模，包括大名库、武强库、高邑库、枣强库、望都库、吴桥库、东光库、新河库等，分布在石家庄、沧州、衡水、保定、邢台、邯郸等各个地区。而在山东境内，早在2008年的时候其就建设了武城、庆云、嘉祥 3个仓储贸易企业，两年下来又增加了滕州等地。这些项目的建设一般都受到了当地政府的欢迎，比如其武城库就是由武城县政府和益海合资成立的，双方的占股比例分别为40%和60%。“自建粮食仓储企业自然比租用基层国有粮库更加有保证，每吨几十元的代储费用也就可以省去了。”一位地方粮食局的负责人对记者说。

　　日前，记者在河北的吴桥县开发区看到，益海公司自建的粮库正在紧张的进行最后阶段的施工，一位现场人员告诉记者，这个在建的粮库仓容有近1.7万吨，在两个粮仓的后面还留有大片的空地，据介绍，那是为日后建设油料加工的生产车间预留的。

　　益海在粮食加工企业的建设方面的投资同样如火如荼。之前它已经凭借金龙鱼、胡姬华、口福等食用油品牌成为中国油脂加工业最重要的力量，而从2005年开始，全面进军以水稻、小麦、玉米为主的粮食加工行业，推出了“香宴”、“香满园”、“金元宝”系列品牌大米，“蓝匙”、“香满园”品牌面粉等。到现在其在华投资的粮食加工企业已经近50家，遍布全国各地。

　　引人关注的是，这些企业的管理和工作人员大多数都来自粮食局系统，粮改的直接结果造成了大量的粮食局系统人员下岗，而间接结果是为正在招兵买马的益海集团提供了充足的人力资源，“我们这6个职工全是粮食局下岗的。”山东一家益海公司的员工对记者说。有一些从粮食局退下来的领导也被益海聘用，“50多岁，正是经验丰富、人脉资源广泛的时候。”孙元说。

　　中储粮总公司总经理包克辛曾说：“跨国粮商掌握了中国植物油销售的终端渠道，然后他们再建立或收购面粉厂、大米加工厂，用植物油的销售渠道进入粮食消费市场，这就给我国粮食流通带来极大风险。”

　　但逐渐被中储粮系统削权夺利的地方粮食局和企业面对雄厚资本的诱惑，为了自身生存发展，选择与之合作似乎是再正常不过的选择。“其实很多时候都是地方政府主动找的我们，希望益海能够投资，比如石家庄的项目，河北省的某位领导就亲自到香港跑了好多趟。”一位益海集团的人士对记者说。

　　正在力争建设中国粮油食品城的山东德州市粮食局，就已经在2009年10月与益海集团达成协议，合资建设日处理小麦1000吨的专用粉项目，一期计划投资2亿元，后期配套建设粮食物流园区。

　　而在2010年4月23日，益海嘉里(郑州)食品工业有限公司开工建设，一期投资3000万美元，投产后将形成日加工小麦2400吨和日灌装350吨中小包装食用油的生产能力。

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调查二：被边缘化，基层粮食局“不行了”

　　刘志信降格了。前不久，他担任副局长的沧州市某产粮大县粮食局已经被降为二级局，合并到县商务局属下，这意味着，他这个副局长的行政级别也将下调一级，而他所在的县粮食局在经过了几十年的风风雨雨之后，终于随着我国整个粮食体制和粮食市场的发展而越发的显得无足轻重，淡出了人们的视野。

　　目前，县粮食局的牌子还没摘，它还坐落在县城中心一栋陈旧的办公楼里，门前排满了做生意的小摊贩和出租货车，刘志信的办公室也还是几年前的布置，虽然很整洁但是设备都显得很陈旧。似乎也诉说着这个基层粮食系统的主管机构在这些年里由盛转衰的历史。县粮食局现在只有8个人，而粮食系统鼎盛时期，县粮食局系统就有1000多人，其中的落差让刘志信想来觉得非常凄凉。

粮食局不行了

　　刘志信并不孤独。事实上，沧州地区以致整个河北省的县级粮食局都在进行撤并，“有的县市撤并之后，甚至只在商务局下面保留了两个科室，”沧州市粮食系统一位知情人士对记者说，“但是粮食局的工作还是比较专业的，商务局的领导不一定懂，这可能为以后的工作造成一些麻烦。”

　　记者了解到，这样集中的撤并是此轮地方政府机构大部制改革在基层的具体表现。3月30日，河北省机构编制委员会办公室刚刚发布了一份《关于加快推进市县政府机构改革工作的通知》，其中提到，中央编办要求今年上半年务必全面完成全国市县政府机构改革，目前，河北省绝大多数市级政府机构改革工作已基本完成，但县级政府机构改革进展情况不平衡，有的尚未启动，因此要求加快推进。

　　“各地要把市县政府机构改革作为上半年首要任务来抓，要集中人员力量，明确强化责任，统筹安排时间，务必于4月底前，全面完成市级政府机构改革‘三定’和县级政府机构改革方案的备案、审批和印发工作；5月底前，完成县直部门‘三定’规定的拟定印发工作，确保今年6月底前全面完成改革的各项任务。”

　　由此，全省的基层机构合并改革迅速加快，沧州市委办公室、沧州市人民政府办公室统一印发了各县的机构改革方案。以南皮县为例，要求县政府直属事业机构必须精简40%，即由原来的5个精简到3个。原来的5个事业机构为统计局、广电局、扶贫办、粮食局、林业局。按照沧州市委、市政府的要求，保留了统计局、广电局、扶贫办3个直属事业机构，将粮食局并入商务局，在商务局挂粮食局牌子。

　　日前记者在黄骅市粮食局采访时，大楼里几乎看不到工作人员，显得空空荡荡，知情人士告诉记者，“现在他们正忙着合并到商务局的相关事宜，连银行账号也已经被停了，办公地点也要搬到商务局那边。”“粮食局现在不行了。”

　　其实，如果把视野放的更大一些就会发现，全国很多省市的基层粮食局系统也均如河北省一样处在一个不断萎缩和边缘化的进程之中，不过程度各有深浅、境遇各有差别。“照这个态势来看，地市一级的粮食局在5年之后也有可能就被撤并。”一位系统内人士说。

冰冻三尺

　　平心而论，刘志信也知道，这样的结果似乎是注定的，因为基层粮食局的日渐式微已经不是一天两天了。自从2004年，《粮食流通管理条例》颁布实施以及《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确宣布，全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化之后，粮食局系统就和自己的辉煌时代说再见了。

　　在此之前，中国的粮食流通体制经历了30多年的统购统销历史以及一次次向着粮食购销市场化方向的变革，而正是2004年开始的新一轮改革最终奠定了如今我国粮食流通体制的基本格局。而其主要的思路则是放开购销市场，直接补贴粮农，转换国有粮食企业机制。而对刘志信所在的基层粮食局来说，这一轮改革的主要任务就是其下属国有粮库和粮站的改制。

　　类似的改革早在2001年就已经开始了，按照国务院的要求，刘志信所在的粮食局逐步将原来粮食局系统下属的面粉厂、油脂厂等粮食加工企业进行了改制，引进私人资本经营，粮食局则从下属企业的经营中解脱出来，转向宏观的粮食流通管理。

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　而2004年改制之前，刘志信所在的县仍有15个国有粮食购销企业，也就是国有粮库，通过这次改革只保留了一个国有企业，其他都改制为民营性质，“国家退出之后，私营企业上去了，已经占据市场很大一部分，现在我们县成规模的私人流通企业有三四十家。”

　　结果就是，和粮食统购统销时代举足轻重的地位不同，经过改制之后的基层粮食局面临着职责的尴尬。《粮食流通管理条例》中对县级以上地方政府粮食局的职责有着较为明确的表述，“县级以上地方人民政府粮食行政管理部门负责本地区粮食流通的行政管理、行业指导。”而对县级粮食局则忽略掉了，只字未提。

　　另一方面，我国粮食储备制度的发展也遵循了一条逐渐从地方上收中央的路线，2000年正式挂牌成立的中国储备粮管理总公司(以下简称“中储粮”)注册资本166.8亿元，专职从事中央储备粮的经营管理，对分布在全国的直属库、人、财、物实行垂直管理。按照其网站的资料，到现在已经陆续划转上收了338个直属库。

　　和地方粮库不同，他们上收的直属库都剥离了之前的人员和债务负担。而对于这些直属库，地方政府自然是没有监管职责的，很多原来的地方粮库就此变换了身份，脱离了原来的粮食局系统，沧州的吴桥县就将有三个原来的县属国有粮库被中储粮上收为直属库，“目前中储粮和县粮食局就正在为这一问题谈判，除了资产，人家什么都不想要，对县里也没有什么补偿。”一位知情人士告诉记者，这对基层粮食局来说则无疑削减了其管辖范围，自然是不乐意的，“况且这几个粮库都是粮食局治下最好的企业，怎么舍得呢？”

　　刘志信所在的县如今则只剩了一家国有粮库在粮食局的麾下，其他改制企业的命运大多最终变卖了国有资产、遣散人员了事。

　　因此，县级粮食局如今握在手中的工作职责主要是审批针对粮食购销企业发放的粮食收购许可证，但实际的管理效果并不理想，“有的没有粮食经营许可证也在经营，由于我们没有足够的监督查处力量，所以很难杜绝。”他说，至于这些年活跃在农户和粮库以及粮食加工企业之间，担负着重要的粮食流通前端环节的粮食经纪人们，则大多是自发形成的群体，也就基本无需监管。

　　“现在除了县粮食局还掌握着我们的人事权，其实业务上已经没有什么关系了。”一位县级国有粮库的主任告诉记者。

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调查三：两个“粮食系统”的纠葛

　　伴随着基层粮食局系统的不断式微，是在国内粮食流通领域迅速发展壮大的中储粮系统(全名为“中央储备粮管理总公司”)。中储粮系统依靠国家财政和农发行贷款资金的支持，受国务院委托，具体负责中央储备粮的经营管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务。

　　这些年国家出于保证农民的种粮积极性目的所实行的托市收购、临时国家储备政策等，其执行主体均是中储粮系统。

　　到现在，不断壮大的中储粮系统和地方粮食系统之间的利益纠葛越来越深，双方争夺的正是原属地方粮食局管辖的各级地方国有粮库，而这场争夺，中储粮始终处于上风，它似乎赢定了。

地方粮库的中央依靠

　　一个不容忽视的事实是，尽管中储粮系统已经陆续上收新建了几百家直属库，但是其收储能力毕竟有限，所以若要执行托市收购和国家临时收储任务，并不能完全依赖自身的系统完成，还需要地方的国有粮库代储，这客观上也为各个基层国有粮库带来了其依赖的一部分收入。不过，在储存费用上，由于农开行的贷款资金和收储费用都是以中储粮的直属库的名义申请和下拨的，基层代储的企业由此会被扣去一部分，但即使这样，这也是他们赖以生存的稻草。

　　沧州泊头国家粮食储备库就是依靠4万吨左右的代储任务每年得以有一百多万元的收入，而这一部分已经占去了其过半的库容，剩余的库容他们会用来做自负盈亏的经营，“我们现在的状况是，储备可以保证生存，而贸易则主要用来发展。”一位负责人告诉记者。这家地区级的国有粮库，曾经在整个河北省都名列前茅，但是随着中储粮系统的不断壮大，其在沧州以及泊头都新建了自己的直属库，其中沧州直属库的规模已经超过了泊头国家粮食储备库，“他们没有我们这种老库所承受的沉重负担，一切都是轻装上阵，还有农发行和国家财政的支持，肯定比我们滋润啊。”那位负责人说起来显得有些不平衡。

　　因目前粮库的负责人于鸿运对粮食贸易经营有自己较为丰富和先进的经验，这家粮库的生存状况比起县级国有粮库要好很多，“我们的经营状况在整个沧州地区来说都是比较好的。”

　　不过，一个坏消息是，中储粮系统正在加紧提高其直属库管理中央储备粮的比例，也就是说，之前交由地方国有粮库代储的中央储备粮比例将逐步缩小，上收到其直属库中。这对于众多地方粮库来讲无疑是一个噩耗，其重要的生存依托将会失去。

地方利益受损

　　记者得到的一份中储粮总公司下发的《关于加快推进直属库库内储存管理中央储备粮工作的通知》表示，截至2009年12月底，全系统直属库库内储存中央储备粮已占中央储备总规模的65.64%，而根据2010年中央储备粮工作会议的精神，要求中储粮系统在今年6月底前实现70%的中央储备粮储存在直属库库内的目标，力争3~5年内完成100%中央储备粮储存在直属库库内的最终目标。

　　而要实现这个目标，意味着中储粮又要将一批地方国有粮库上收为直属库，地方粮食局对此颇为不满，“他们所上收的大多是在1998年到2001年期间由国债资金建设的地方国有粮库，但其实这些粮库的建设地方的投资也不小，普遍给予了配套的优惠措施，比如土地划拨和税费的减免。而现在他们要无条件地收上去，如果不交就要求地方掏租赁费，可以直接从中央通过其下拨的仓储费用中扣除，所以地方政府也没办法。”沧州市粮食局一位负责人说，他认为这是中央和地方利益的一种调整，“但是这种调整没有考虑到地方的利益。”

　　“目前泊头富镇粮库原来承担的1500万斤代储任务就被上收到直属库了，其生存会更加艰难。”一位知情人士告诉记者。而这一趋势的发展将对如泊头国家粮食储备库这样的地市级粮库造成巨大的损失，“中储粮系统正在发展成为另一个粮食局系统。”一位地方国有粮库负责人这样评价说。

　　随着中储粮系统越来越壮大，两个系统之间的利益纠葛正在变得越来越直接。记者在沧州吴桥采访时了解到，中储粮正在和县粮食局就上收其下属的三个县级粮库进行谈判，“他们之前上收的是国债资金建设的粮库，还是说得过去的，但是现在要上收的是县有粮库，他们可都是地方的资产，他们要求只上收土地及固定资产，人员、负债什么的通通不要，这怎么能行呢？”一位县粮食局的负责人对记者说。

　　记者了解到，中储粮之前曾要将河北省两个地方粮库上收，但河北省政府没有同意，原因很简单，“都收上去了，还要地方粮食局干什么？”一位知情人士说。

　　但对于各个粮库的负责人和职工来说，能够被上收为中储粮直属库，无疑是最为保险的，他们大多还是希望能有国家财政和农发行贷款来撑起一片生存无忧的天空。

中储粮的未来

　　其实，当初中储粮的诞生就是中央上收粮权意志的体现，凭借着国家财政和农发行贷款的支持，其不断地膨胀壮大几乎是不可避免的。目前，中储粮已经成为中国粮食流通市场上最为重要的决定力量。连续7年的粮食丰收，再加上国家不断提高粮食的最低收购价，使得中储粮的直属库以及各地的代储库中堆放着充足的粮食，尤其是2008年东北地区的临时收储政策执行以来，使得东北库容捉襟见肘，需要把相当数量的粮食移库到华北、华南等地，现在河北的黄骅、南皮、吴桥等很多的基层粮库就在承担移库粮食的代储任务。

　　“通过他们，这些年国家储备粮的管理方面确实要规范多了。”德州市粮食局副局长王建民说。

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　　不过，承担着保障国家粮食安全如此战略性任务的中储粮毕竟是企业，其遵循的仍然是“自主经营、自负盈亏”的原则，近些年来其经营的冲动越来越难以抑制，不断寻求向下游产业链的延伸，旗下已经有东莞油脂、圣湘米业、黑龙江米联等从事粮食加工的下属企业。

　　2009年7月25日，中储粮三河米业正式投产，标志着中储粮以“国家队”的姿态，开始介入米业市场，其得天独厚的原料优势是别的企业无法比拟的，“由中储粮总公司统一安排黑龙江分公司，每年专供30万吨黑龙江原产地优质水稻。”当时的宣传资料中这样写道：中储粮把握产业发展趋势，立足服务宏观调控，面向市场，先行一步，在抢占京津粮食市场制高点上迈出了重要步伐，对完善储备调控功能、保证国家“米袋子”安全、避免重蹈“油瓶子”覆辙具有战略意义。

　　不过，某中储粮直属库主任告诉记者，虽然从两年前就开始研究自主经营的问题，但是终究因为限制太多而进展缓慢。

　　据悉，现阶段中储粮的加工企业所需要的粮源并不是以市场价购得的，而是以其管理的中央储备粮为原料直接加工，再按照市场价格出售，“这中间的利润可能并不丰厚，但至少可以部分解决储备粮过多、难以顺价销售出去的问题。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥对记者说。

　　按照李国祥的观点，由于是大型的国有企业，又有国家财政和农发行贷款的支持，旱涝保收，中储粮系统存在着效率低下的弊端，按最低收购价收购的粮食必须实行顺价销售的原则又使得市场和产业界不协调，顺价遇阻的情况时有发生，国家财政也会因此背负巨大的包袱和压力。“但如果不实行顺价销售，允许其按照市场价拍卖国家储备粮，又会带来腐败的空间和监管的难题，这都需要进一步来研究和解决。”李国祥说。

　　最新的消息是，由中储粮对华孚集团和中储棉公司的政策性整合计划已经上报国务院，华孚集团主要承担中央储备糖和储备肉业务，中储棉公司则承担国家储备棉的经营管理，合并之后，中储粮或将更名为“中国农产品储备集团”，一个巨无霸型的政策性央企呼之欲出，它将掌控国人的温饱命脉。

　　记者曾就这些问题向中储粮总公司提出采访申请，但对方以领导工作繁忙为由婉拒。

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专家访谈：建立对大企业的监管制度

　　《中国经营报》：我们从河北、山东等粮食主产区了解到，现在我国基层粮食系统处于非常寥落衰败的状态，粮食仓储企业大多靠为益海集团、中储粮代储粮食来生存，你怎么评价这一现象？

　　李国祥：你所反映的问题，是因为现在我国整个粮食系统正在调整过程中，必然会有一部分人的利益遭受损失，而地方粮食局系统的职能是在不断弱化的。

　　本来粮食市场放开了就是让他们到市场里去闯，但他们还是希望能吃政策饭。而益海那些精干的人都是我们粮食系统出去的，可以说是中国原来粮食系统的精英，在之前的体制下发挥不了作用。益海集团一分钱的政策饭都没得吃，却不断在市场中壮大，而我们的粮食局系统有政策饭可吃却还在萎缩。现在国家的财政负担这么重，更不可能回到原来那种体制里去了。

　　《中国经营报》：现在中储粮系统不断发展壮大，地方粮食系统觉得自己利益损失严重，这种变化说明了什么？

　　李国祥：国家之所以要组建中储粮是有历史原因的。之前我国的粮食基本上都是地方政府掌握的，但是一旦某个地区发生粮食紧张需要调粮的时候，中央却很难调的动，平时国家财政给予补贴，当关键的时候地方却封锁的很厉害。而保障国家粮食安全是中央政府的责任，所以进入本世纪后中央决心下大力气建中储粮。

　　在我们学术界看来，粮食的安全靠地方政府是不可靠的，因为这是个需要花钱的事情。地方政府没有积极性，他承担不了这个责任，所以中央政府肯定要承担起来。从这几年的经验来看，所提倡的地方省长负责制都名存实亡，更何况市县级的粮食局了。按道理来讲，地方储备是地方政府的责任，但其实很多地方储备有名无实。

　　《中国经营报》：总体而言，现在我国的粮食安全状况怎么样？怎么评价中储粮在其中的作用和角色？

　　李国祥：我国现在国有储备粮有2亿多吨，这个数量是根据国家的粮食生产形势和消费需求等因素来决定的。这几年由于连续增产，农民存在卖粮难的问题，所以国家储备就比较多，去年的数量是2.254亿吨，这是国家可以控制的粮食数量。占我国粮食总产量5亿吨的一小半，这个比例已经相当高了，按照国际标准18%~20%就可以了，可以说这是特殊时期的政策造成的结果。另外，我国的粮食储备中，小麦和稻谷占了相当大的比例，而玉米则很少，所以玉米流通市场空间还是比较大的。客观上来说，现在虽然国家花钱多一点，但粮食安全的保障得到了空前的提高，中储粮的调拨是要国务院直接管理的，所以今年西南大旱、玉树地震这些灾难发生之后，中储粮的粮食调拨能够及时到达。

　　当然，中储粮本身还存在体制僵化的弊病，这些年他们也想在经营上有所作为，毕竟作为企业，国家对他也有业绩考核的，但是现在把它捆得太死了，那么多的储备粮放在那不能动，没有流动起来。其实我们应该想办法实现一种动态的平衡，而不是把粮食堆放在粮库里多年不动，现在虽然也有轮换的制度安排，但是手续太复杂。不过，如果放开经营的话，如何保证库存水平，又会存在监管的难题，这考验着我们的政策智慧。

　　《中国经营报》：对于正在我国粮食主产区大肆扩张的益海集团，你觉得对我国的粮食市场意味着什么？怎么评价这些跨国企业在国内的扩张？

　　李国祥：从国家粮食安全的角度考虑，我们的确要留意益海这样的跨国资本以及以后将会出现的其他大资本的影响。但对于国内市场来讲，其实所有的企业和资本都是一样的，当初地方粮食系统强盛的时候，市场上的风浪都是地方粮食企业掀起来的，最有代表性的就是 1992年粮改放开粮食销售市场的时候那次粮价大涨，都是大型地方粮食企业炒作的结果，这也是中央要组建中储粮，将粮食储备责任上收中央的重要原因之一。

　　所以不管哪一个企业，内资还是外资，当它能够影响和左右市场价格的时候都会选择去攫取超额利润，当然外资由于其自身的属性和我国政策的限制会更敏感。

　　现在的关键问题是，一方面国家要提高自己的调控能力，改善调控方法。随着我国的市场结构发生重大变化，对重要的食用农产品应该建立对大型相关企业的监管制度，他们如果在市场中出现操纵价格、哄抬物价，应该建立黑名单制度，不一定惩罚他，但是对这些大企业的信誉的影响是不得了的。另外，我们应该对市场结构做出某种限制，比如说，一家企业不能在全国到处都在扩张，应该在地域上有所限制，还有就是对他的规模和市场占有率应该有限制，这在国外都是这样做的，但是这需要通过国家立法来实现。

　　对于益海这样的外资集团，我们除了担忧之外，现在最重要的是要培养自己的加工企业、仓储流通企业来与之竞争和抗衡。

　　《中国经营报》：你怎么评价2004年以来的这一轮粮改的效果？

　　李国祥：近几年建立起来的最低收购价政策，确实让农民得到了实惠，不过在执行的过程中存在着国家标准制定的太高，农民售粮不方便的问题。

　　其次就是托市收购政策导致财政负担越来越重。我曾看到一个预算决算报告，2008年的时候，中央财政为粮食储备大概支出了600亿元，而今年的预算决算报告显示，中央为粮食储备支出大约为1700亿元，这样持续下去是不得了的，所以2010年中央打算把这个数字调到1300亿元，但是哪有那么容易，这个数字增长很容易，要想降下来是很难的。我估计到最后可能会达到2000亿元。

　　另外，由于托市收购政策的连续执行，抬高了粮食的收购价格，使得原来形成的市场价格发生扭曲，这对产业链的冲击很大，对国内下游产业的一体化发展形成了非常大的冲击。2008年开始在东北实行的国家临时储备政策，按照最低收购价收购大豆、玉米、水稻等，由于价格较市场价格高出不少，导致下游产业普遍陷入停工限产的困境。

　　我对收储企业也做过调查，其实他们对这一政策也是不满意的，原因是他们的收储比较僵化，粮食的收储和吞吐完全听从国家的指挥，所以只能眼看着亏损无能为力，所以并不是说他们不想把经营搞好，而是这个管的太死，储备放在那里不能动。

　　当然他们也在学着往下游加工行业发展，但是这样的僵化体制不是轻易能改变的。他们也知道这样的日子是过不长的，如果老是流拍，财政挂账越来越多，等到了6000亿元的时候，国家还能不能愿意承受就很难说了。

　　陈纪英亦有贡献。应采访者要求，文中的孙元、刘炙、刘志信均为化名。