刘炫麟：《动物防疫法》修改中的五个重要问题

共享精神

      我国现行《动物防疫法》制定于1997年，分别于2007年、2013年、2015年各修订一次。2020年4月26日，十三届全国人大常委会第十七次会议对《动物防疫法（草案）》进行了首次审议，之后向全社会征求意见。针对《动物防疫法（草案）》，有以下五个问题值得进一步探讨和完善。

      一、修法指导思想

      新冠肺炎考验了我国公共卫生法律体系，其反映出的最大问题不在于没有相应的规定，而是各法律、法规和部门规章之间不衔接、不协调的问题。因此，包括《动物防疫法》在内的法律法规修改，应当将其置于我国公共卫生法律体系的方位中进行，在完善自身的同时，需要环视和衔接相关法律法规。当前的《动物防疫法（草案）》尽管做出了努力，但还没有完全做到，其与"生物安全法"和《野生动物保护法》《传染病防治法》《突发事件应对法》等还存在不衔接之处：

       1、与"生物安全法"衔接不够

       "生物安全法"（二次审议稿）在第二条适用范围明确提到了动植物疫情，而且通过第三章"防控重大新发突发传染病、动植物疫情"与《传染病防治法》《野生动物保护法》《动物防疫法》进行了衔接，但是当前的《动物防疫法（草案）》规定得不够，建议在第一条立法目的中，明确提出有关生物安全的理念，即将第1条修改为"为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制、净化、消灭动物疫病,促进养殖业发展，保护人体健康,维护公共卫生安全和生物安全，制定本法。"

       在法律责任上，"生物安全法"二审稿第72条关于瞒报、谎报、迟报、漏报等违法疫情报告义务的行为可以给予警告，但是在《动物防疫法（草案）》第91条就没有警告，取而代之的是"通报批评"。这需要在立法的时候予以协调。

       2、与《野生动物保护法》衔接不够

     《动物防疫法（草案）》第55条规定，"省、自治区、直辖市人民政府制定动物和动物产品集中无害化处理场所建设规划，建立政府主导、市场运作的无害化处理机制。"但是现实中，有许多野生动物属于罚没的，有的活着，有的死亡，也有一些野生动物救护组织，有的救过来，有的没有救回来，要么受伤（这还好办），有的有病，有的死亡，其无害化处理必然面临着与农业农村部门的衔接问题，现在的情况是不太顺畅，因为农业农村部门对家畜动物的无害化处理有一套规范的流程，但是对于野生动物还比较欠缺，十分不完善。

     《动物防疫法（草案）》第56条规定，"各级财政对病死动物和病害动物产品无害化处理及资源化利用、野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物无害化处理提供补助，补助标准和补助办法由县级以上人民政府财政部门会同农业农村(畜牧兽)、林业草原等部门制定。"这条规定是很好的，但是该条规定得十分原则，需要仰赖细化法规或者规章实现，有时难以保证，这也给无害化处理的相关工作带来一定的挑战。最后就是硬件设施不够先进，建议增加这一部分的内容。

      3、与《传染病防治法》衔接不够

      根据联合国环境署的数据显示，人类社会有超过3/4的新发传染病都来源于动物，人畜共患病成为很多流行疾病的源头，这迫切需要《动物防疫法》和《传染病防治法》在制度上建立衔接，例如人畜共患传染病的通报制度。我国《传染病防治法》第36条规定，"动物防疫机构和疾病预防控制机构，应当及时互相通报动物间和人间发生的人畜共患传染病疫情以及相关信息。"现行《动物防疫法》第28条也规定，发生人畜共患传染病的，县级以上人民政府兽医主管部门与同级卫生主管部门应当及时相互通报。但并没有在法律责任一章中作出违反通报义务后的法律后果的规定，只能适用《动物防疫法》第68条规定，这与《动物防疫法（草案）》第87条基本保持一致，将与《传染病防治法》第71条的规定相竞合，这就需要协调。应当说，现行《动物防疫法（草案）》仍没有解决这一问题，在未来修订中应当注意两点：一是在《动物防疫法》中明确规定动物防疫机构违反通报义务的法律责任，二是在处罚方式和力度上与《传染病防治法》第71条相协调。

       二、常态场景与应急场景在有的法条中应当有所区分

     《动物防疫法（草案）》第32条规定，"国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门向社会及时公布全国动物疫情，也可以根据需要授权省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门公布本行政区域内的动物疫情。其他单位和个人不得发布动物疫情。"该条虽然考虑到了常态场景下的疫情公布，将疫情公布主体的级别设定较高，选择了权威性。但是从新冠肺炎疫情反映出的问题来看，需要充分考虑应急场景。建议增加一款，当新发或突发动物疫情时，可以考虑由县级以上地方人民政府发布，以使得与《突发事件应对法》保持一致。另外，建议国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门待该法通过后，尽快通过专门的法律文件授权所有的省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门公布本行政区域内的动物疫情，以增加可操作性。

      与之相似还有《动物防疫法（草案）》第17条规定的预警制度，其主体设定得比较高，但是在突发或者新发动物疫情时，预警制度是否下放到县一级人民政府，与《突发事件应对法》相一致，这在立法上应当予以考虑。因为预警说明已经存在较大的风险。

      三、违法行为与法律后果不对应、不协调

       1、违法行为与法律后果不对应

     《动物防疫法（草案）》绝大多数禁止行为，都能在第十一章（法律责任）中找到相应的法律责任，但也有一些条文存在法律责任的缺项，最典型的是《动物防疫法（草案）》第41条第1款和第3款的规定，其明确规定，"经航空、铁路、道路、水路运输动物和动物产品的，托运人托运时应当提供检疫证明；没有检疫证明的，承运人不得承运。""跨省、自治区、直辖市通过道路运输动物和动物产品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府设立的指定通道入境或者过境。"如果现实中有承运人在没有检疫证明的情况下承运，或者没有按照经省、自治区、直辖市人民政府设立的指定通道入境或者过境的，其行为虽然违法，但在法律责任一章难以找到相应的法律责任，建议增补。

      2、违法行为与法律后果不协调

      第十一章规定了法律责任，但是从法律责任的方式主要是行政责任设定比较单一，即罚款。其他行政处罚的方式有，但是不综合，比如没收等处罚措施。就罚款而言，当前的处罚力度比较低，尽管说法律的教育功能也很重要，但是对于一些比较严重的违法行为，当前处罚的力度还是有点低了。例如，92条列举了多项违法行为，在拒不改正的情况下，处罚1000-5000元，明显力度偏弱。在比如第96条，违反本法规定，患有人畜共患传染病的人员，直接从事动物诊疗以及易感染动物的饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动的，先是责令改正；拒不改正的，可以处5000元以下罚款；情节严重的，处5000元以上50000元以下罚款。

      四、法条内容设计不合理

      1、管理事项超出自己的管辖范围

     《动物防疫法（草案）》第28条第2款，"进入公共场所的犬只，必须按照养犬管理规定佩戴犬牌并系犬绳。"一方面，伴侣动物很多，除了犬之外，还有猫等，这样规定过窄；二是在《动物防疫法》中规定犬只，主要还是动物疫病的管理（接种狂犬疫苗），而佩戴犬牌并系犬绳还涉及公安等部门的职权。综合以上因素，不建议在此规定，即便是规定了，执行也成问题。

       2、民事责任与刑事责任

     《动物防疫法（草案）》第110条违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反本法规定，导致动物疫病传播、流行等，给他人人身、财产造成损害的,依法承担民事责任。

      该草案第87条至第109条规定了行政责任，第110条规定了刑事责任和民事责任。但是该两款的内容设计不合理，而且"导致动物疫病传播、流行等"的限定，容易产生歧义，将其作为必要条件。因此建议整合为1款，即"违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人人身、财产损害的,依法承担民事责任。"

      五、术语使用的一致性和科学性

     《动物防疫法（草案）》第一条使用了"净化、消灭"代替现行《动物防疫法》的"扑灭"，并且在之后的条文中也得到了贯彻，但是也有不彻底的问题，最典型的就是《动物防疫法（草案）》第4条，仍然使用的是"扑灭"，这是术语使用的一致性问题；《动物防疫法（草案）》第8条第二款，监督管理是否应当包括执法，二者有重复的地方，不够科学。关于主管部门的表述，全文用农业农村（畜牧兽医）主管部门比较冗长，而且国务院行政部门改革是难免的，建议直接使用畜牧兽医主管部门即可。
【本文作者：刘炫麟，中国政法大学法律硕士学院经济法教研部副主任、副教授，硕士生导师，中国卫生法学会常务理事兼副秘书长。】