动物检疫工作的现状、问题与对策

积极行动

　随着我国加入世贸组织和改革开放的进一步深化，动物疫情的传入和传播已成为制约畜牧业发展、影响人们身体健康和阻碍动物产品出口的重要因素，国家和社会对动物检疫工作提出了更高的要求。对现有检疫工作进行认真调研，推动检疫工作整体水平的提升，具有十分重要的现实意义。
　　动物检疫工作的现状
　　动物检疫工作已引起各级政府和社会的高度关注，但政府和社会对动物防疫监督部门工作能力认可不够
　　自1997年《中华人民共和国动物防疫法》颁布实施以来，特别是近三年非典型性肺炎、高致病性禽流感和猪链球菌病疫情发生以来，动物检疫工作受到了社会和各级政府的高度关注，各级政府将其作为其一项重要工作来抓。但由于对检疫工作了解不够，各种媒体对检疫工作的阴暗面不断曝光，加上检疫手段十分落后，公众对检疫人员信赖度不高，对检疫员工作能力持怀疑态度，认为检疫后的“放心肉”并不能真正放心。
　　检疫工作已成功实现了两个转变，但产地检疫和检疫消毒工作问题较多
　　1.检疫工作已基本实现了运输检疫向产地检疫、市场检疫向屠宰检疫的根本性改变。所有的乡镇都设立了产地检疫报检点，对出栏的动物进行产地检疫，城市和绝大部分乡镇生猪实现了定点屠宰、集中检疫，检疫工作的到位率和准确率大幅提升。
　　2.定点屠宰检疫相对规范，农村散宰检疫有待改善。自生猪实行定点屠宰、集中检疫以来，定点屠宰场的屠宰检疫，因其数量集中，环境较好，影响力大和收费有保障等特点，引起了检疫部门的高度重视，检疫力量相对得到了保障，检疫质量较高。农村地区由于屠宰量少，经营分散，往往无法克服检疫执法成本过高，导致直接支出超过应收取的检疫费，使得这些地区难以很好地进行检疫监管。
　　3.产地检疫到位率低，检疫质量不高。目前供应城乡“菜篮子”的动物产品主要依靠农村一家一户分散饲养，由于规模不等，数量不一，分布过散，出栏时间不统一，报检率普遍不高，而且一般在动物装车后再报检，检疫难度加大。加之少数检疫人员为了降低成本，往往不到检疫现场实施临栏检疫，甚至把检疫证明转给动物交易人员代开代收检疫费，检疫质量难以得到保障。
　　4.检疫消毒工作行为不到位。对皮张、毛、羽、绒等不做任何检测或消毒处理，在核对数量后即出具检疫合格证明；对运载工具没有经过消毒就出具消毒证明，卸货后的运载工具消毒工作基本没有开展。
　　
监督环节受到重视，但以监促检工作相对滞后
　　1.监督环节得到加强。随着逃避检疫、贩卖病死动物等违法行为的不断被发现，作为打击和遏止违法行为的主要方式，监督环节越来越得到重视，这方面的人力、物力逐步得到加强，“以监促检”作用逐步得到体现。
　　2.检疫后的监督工作缺位。检疫后的畜禽长距离调运造成免疫力下降，多场所中转导致畜禽感染疫病情况严重。畜禽在运输途中发病、死亡后，被随意丢弃或进入黑市交易，导致疫情传播。经过检疫进入屠宰场的待宰动物长期囤积屠宰场而引发疫病。调出地检疫合格的供饲养动物直接分散到各养殖户与当地动物混群饲养，引发疫病流行。近年来这些情况造成的损失惨重。
　　3.违法案件办理难。在实际办案中，由于违法者交易的隐蔽性、染疫动物对人危害的潜在性和病害动物及其产品价格的不确定性，加之不能对违法活动中的作案工具等采取查封、拍卖及其他相应的强制措施，动物防疫监督机构难以在一定时期内取得销售金额、违法所得等真实充分的证据，往往导致违法者得不到应有的法律制裁。
　　
工作配合有所加强，但问题依然突出
　　1.部门内部配合有所加强。相邻地区动物防疫联合工作正在逐步得到加强，管理相对人利用双方缺乏信息交流、各自为政来逃避检疫的空间缩小，产区和销区的动物防疫信息沟通逐步得到认可和推广。
　　2.与其他部门的配合不够。内检和外检互相扯皮，导致检疫不落实，甚至无法开展。卫生、工商等有关部门不支持动物防疫监督部门对饭店、酒家的畜禽进行检疫监督。在招商引资、治理经济环境的过程中，部分地方政府要求动物防疫监督机构对市场经营的动物、动物产品无条件大票换小票（即对进入批发市场前有检疫证明的批量动物、动物产品进入市场停留后，再次分散调出时出具检疫合格证明，免收检疫费），导致动物防疫监督机构检疫、出证、收费一体的行政执法被强行分割。
　　
检疫承诺制得到推行，实施中矛盾凸显
　　1.检疫承诺制初显成效。为提高内部管理水平，提高检疫质量，确保检疫效果，不少地区都实行了检疫承诺制，起到了很好的效果，促进了规范管理，唤起了社会公众的普遍关注，群众对动物检疫工作的理解、支持度有所增加，较快地改善了检疫工作和检疫部门的形象。
　　2.承诺的范围过泛。将创伤等肉品品质检验内容和“瘦肉精”等违禁药物残留内容列入了承诺范围，检疫部门实际无法做到。这些检疫承诺显然已背离了初衷，长期实施下去，只会增加动物防疫监督部门及其工作人员的压力而已，不会取得理想的效果。
　　3.承诺的赔偿额过大。动物检疫承诺中赔偿额度多数为货值数倍的赔偿额，一旦发生大的赔偿纠纷，很可能直接导致动物防疫监督部门瘫痪。
　　制约检疫工作进一步提升的因素分析
　　利益之困造成执法行为商业化，上下争利是制约检疫工作进一步提升的根本因素
　　目前我国在一线具体从事动物检疫工作的人员多为县级动物防疫监督机构聘用的乡镇畜牧水产站人员，乡镇畜牧水产站作为自收自支的基层事业单位，防疫费和检疫费的收取几乎是其职工工资和运转经费的唯一来源，执法部门靠收取行政许可费来维持正常工作必会导致执法部门将行政许可变成一种“资源”、“商品”来经营，于是严格的动物检疫执法蒙上了一层厚厚的市场交易气氛。加之目前市县级动物防疫监督机构经费也未从根本上得到保障，不得不搞好“创收”工作，也加入了检疫创收的行列，于是上下级执法部门争抢检疫地盘、左右邻近地区相互降低检疫标准和收费标准的无序局面就不可避免地发生了。一些地区政府或部门负责人发现这个问题后，出台了检疫工作“四统一”政策（即统一检疫着装、统一检疫行为、统一收费票据、统一收费标准），并严加督责，要求实施到位，但由于利益冲突未得到有效解决，最终均以流产失败告终。
　　工作人员素质低下，行业地位卑微是制约检疫工作进一步提升的基本因素
　　某县动物检疫员的综合情况表明，动物检疫员呈现两个50%现象，即年龄超过45周岁的占50%，初中及以下文化程度的占50%，检疫职业的特殊性一直被忽略，检疫员的选任无任何诸如专业知识、工作经历等方面的要求，有些地方甚至将检疫工作作为照顾岗位来看待，使原本应保障人们身体健康的检疫员变为了专门向管理相对人收费的收费员。检疫部门一方面通过各种努力培训在职检疫员，努力使他们尽快提高业务水平，以期能胜任检疫工作；另一方面一些不合格人员却通过各种渠道不断涌入检疫队伍中来，使培训工作始终处于临时普及性培训的低层次状态，类似于“扫盲”，扫了一批，又来一批，检疫队伍的整体素质很难提高，这种状况的普遍性导致了部门整体素质低下，难以承担起公共卫生的重任。兽医在历史上一直处于三教九流之列，社会上普遍对兽医职业存歧视态度，加之工资无保障，工作经费缺乏，苦、脏、累等原因，检疫职业的神圣感和荣誉感难以在队伍内部、尤其是在基层队伍内部树立起来，检疫人员往往看不起自己所从事的职业，这种卑微的地位也影响了检疫工作的顺利开展。
　　设备设施不全，手段落后是制约检疫工作进一步提升的关键因素
　　目前基层检疫人员基本上是靠着“一支体温计、一把检疫刀”进行一般性的常规检查，漏检率较高，准确程度相对较差，而且只能检出常见的传染病和寄生虫病，对潜伏期的疫病则难以发现。消毒设施匮乏，具体工作中往往无法落实消毒措施。监督设备基本是空白，一般县级动物防疫监督机构没有数码摄像机、采访机和监督交通工具，取证十分困难，许多案例证据易消失，而现场无法立即进行取证，助长了不法管理相对人的气焰。作为一项技术性相当强的行政执法工作,靠着这种原始手段做好现代检疫事业显然是行不通的。
　　群众思想认识的偏差是制约检疫工作进一步提升的重要因素
　　群众对检疫工作的重要意义了解不够，作为一个发展中国家，我国曾长期处于一种温饱得不到满足的时代，在那个时代，人们一度视病死的动物产品为美餐，甚至用来款待重要客人。因此对于未经检疫或检疫不合格的动物产品禁止销售、食用很不理解，认为祖祖辈辈都吃过来了，也没见死过几个人，这种现象在落后农村地区很有代表性。这种意识使群众普遍缺乏在购买动物及动物产品时索取有效检疫证明的习惯，缺少了群众的普遍监督，逃避检疫、经营检疫不合格的动物及其产品就有了广阔的市场。作为动物及动物产品，生产经营者包括部分政府领导，对动物从销售到变为动物产品的过程中要经过产地检疫和屠宰检疫两次检疫很不理解，认为是动物防疫监督部门在设法弄钱，重复收取检疫费用，进而不支持，不配合，影响了检疫工作的进一步提升。
　　法律规范的缺陷是制约检疫工作进一步提升不可忽视的因素　《中华人民共和国动物防疫法》颁布7年多来，一直未出台操作性较强的配套法规，法律缺乏震慑力，有些法律衔接存在空白点，监督管理的死角不少，没有与国际接轨，这些情况加大了执法工作的难度。如国内异地引种审批条款就存在着两个方面的问题：一是对目前国内大量调进乳用动物及其他动物继续饲养的情况没有作出规定；二是对管理相对人在引种前不办理检疫审批手续的违法行为，在法律责任中没有相应的行政处罚规定，而这方面工作的不到位恰好是近几年疫情发生的重要原因。又如动物防疫监督部门执行监督任务的方式，条款只规定了动物防疫监督部门对动物及动物产品的留验、封存和处理权，而对于当事人使用的作案工具等缺乏有效控制手段，导致其拒不配合调查，案件得不到有效查处。诸如此类的报道和研究性文章已不鲜见，这里不再赘述。
　　进一步提升动物检疫工作的建议与对策
　　保障经费，改善装备　要将各级动物防疫监督机构纳入地方财政全额预算管理范畴，由公共财政足额保障其人员工资和日常运转费用，其依法收取的检疫等行政事业性收费和罚没收入一律上缴财政，实行“收支两条线”管理，解除其后顾之忧，使其工作实现从收费保工资和运转为第一目的到确保畜牧业发展和人们身体健康为全部目的的根本性改变。解除利益上的困扰，这是做好动物检疫工作首要的也是最为根本的环节，实现不了这种转变，其余工作就会成为摆设，动物检疫工作的改观就会从根本上成为不可能。在条件许可的情况下，最好能取消检疫收费，改变动物防疫监督部门既搞执法又收费的现象，这样不仅有利于稳定队伍，提高检疫人员的执法形象，而且可有效地解决管理相对人逃避检疫等问题，使检疫工作更趋规范化、标准化和法制化。要通过动物防疫基础设施等项目建设，不断改善基层动物检疫人员的装备，特别是要装备快速检测设备，发展切实可行的快速检疫技术，逐步建立健全实验室体系，要配备好检疫监督执法中所必需的交通、取证、办案等设备设施，逐步改变办案难的问题。
　　理顺体制，统一管理　《中华人民共和国动物防疫法》规定县级以上动物防疫监督机构设检疫员，要依此规定，进一步明确在乡（镇、办事处）工作的检疫员为县级以上动物防疫监督机构内部工作人员的身份，将原乡镇畜牧水产站按放开经营性职能、强化公益性职能和防检分开的原则，进行彻底改革。成立兽医行业协会，搞好诊疗、去势等经营性工作；设立县乡共管、以县为主、全额拨款的乡镇动物防疫站，做好动物防疫和公益性技术推广具体工作；将所有检疫执法人员人事关系全部调入到县级动物防疫监督机构，县级动物防疫监督机构再按照便民、集中、利于管理的原则设立若干动物检疫派出机构（数个乡镇设立1个检疫分所），承担动物检疫具体工作。要统一动物检疫执法管理工作，由农业部动物检疫主管部门统一管理动物饲养、运输、动物屠宰和产品加工、市场营销、进出口的动物检疫执法工作；实行垂直管理制度，由农业部动物防疫监督主管部门对地方各级动物防疫监督部门实行垂直管理，解决职能分割、部门扯皮和上级动物防疫监督机构只能对下级动物防疫监督机构进行业务技术指导，而无更多约束力和监督力的问题。通过明确划分职能，整合、精简现有机构，建立起一支职能清晰、责任明确的动物检疫执法队伍。
　　提升素质，科学管理　采取“走出去、请进来”相结合的方式，培养、选拔一批德才皆备的优秀专业管理人才担任检疫派出机构负责人，完善编制和人事管理制度，严格检疫员任职资格管理，把好人员进入关。依照中长期人才战略与短期培训相结合的方式，不断提升检疫人员文化、专业和职业道德素质，建立健全并认真执行岗位职责、工作纪律、责任追究、违法处理、证照管理、财务管理、案件办理、抱怨处理等规章制度，定期进行督促检查，不断规范检疫、收费和出证行为，提高检疫标识真假鉴别力，加大内部违法违纪行为整治力度。引入激励竞争机制，严格考核，实现“能者上，平者让，庸者下”的用人机制。通过数年的努力，力争基层检疫机构及其工作人员形象得到较大的改观，建成一支业务精良、作风正派、勤勉务实、保障有力的动物检疫执法队伍。
　　健全法制，加大执法工作的力度　认真总结《中华人民共和国动物防疫法》实施以来的经验教训，借鉴国际通行做法，广泛征求社会各界特别是基层动物防疫部门的意见，尽快修改出台新的《中华人民共和国动物防疫法》，并出台《中华人民共和国动物防疫法实施细则》和一些操作性强的配套法规，使之更符合时代的需要，提高执法工作的可操作性，拓宽检疫监督的范畴，明确将冷库、超市、宾馆、饭店和学校、医院等集体伙食单位纳入动物检疫监督范畴。借鉴新的《中华人民共和国兽药管理条例》成功的立法经验，对“违法所得”、“运输费用”等金额无法查证核实的违法行为，可设定一定数额的罚款，对违法活动中的作案工具设定动物防疫监督机构封存、拍卖权，尽快解决办案难的问题。不断强化监督执法，充分发挥“以监促检”的作用。
　　强化行业公关，提高社会认可程度　充分利用一切媒体和机会，采取公众喜闻乐见的形式，自上而下，广泛深入地开展行业宣传。做好行业形象策划，宣传行业英模，彰显行业精神。建立动物防疫监督110联动快速反应体制，从严、从重、从快查处各种违法活动，保障群众的权益。协调与工商、公安、卫生等相关部门的工作，做到各司其职，各负其责，讲求大局，密切配合。谨慎稳妥地进行检疫承诺，对依现有检疫规程能够检出的病种名录进行承诺。让更多的人了解动物检疫工作，支持动物检疫人员进而提升检疫人员的社会地位，提高行业的社会认可程度，优化检疫执法环境，更好地为公共卫生保好驾，为畜牧业发展护好航。

稿件来源：中国畜牧兽医报作者：唐耀平　皮绍娣　吴求生　刘若愚