解读新《环境保护法》九大关键词

共享精神

　　2014年4月24日，新修订的《环境保护法》经十二届全国人大常委会第八次会议以绝对高票审议通过，已于2015年1月1日起施行。修订后的《环境保护法》共七章七十条，与现行法六章四十七条相比，有了较大变化，被称“史上最严环保法”。

　　对于养殖业、饲料业而言，新《环境保护法》既给畜禽养殖场、养殖小区、饲料厂、定点屠宰场的选址、建设和管理提出明确要求，又给畜禽粪便、动物尸体、污水、废气等排放，再上一道“紧箍咒”。毫无疑问，一旦新《环境保护法》得到严格实施，养殖业、饲料厂需要主动加大环保投入，消极应对、放任自流甚至顶风作案，都将受到法律的惩罚。正在掀起的一场环保革命，会更加势不可挡，加快养殖业、饲料业的洗牌速度。

　　在新《环境保护法》即将实施之际，养殖企业、饲料企业如何从知法、懂法、守法等方面将“文本上的法”转化为“行动中的法”是亟须考量的问题。

　　关键词一：保护优先

　　新《环境保护法》第四条规定：保护环境是国家的基本国策。第五条规定：环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。

　　中国法学会副会长张鸣起表示，《环境保护法》实际上起到了环境领域基本法的作用。基本法与部门法的一个重大区别是前者重在建立、设计基本原则、基本制度等。后者则侧重制定具体规定，以增强可操作性。这次修订的一个重大亮点是引进生态文明理念，确立保护优先原则，并设定众多制度支撑。

　　立法机关在修订过程中，根据十八大、十八届三中全会精神，在总则中将“推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展”列入立法目的，将保护环境确立为国家的基本国策，确定了“六？五”环境日，首次将“保护优先”列为环保工作要坚持的第一基本原则，同时明确提出要促进人与自然和谐，突出强调经济社会发展要与环境保护相协调。

　　为贯彻生态文明的理念，并确保“保护优先”、“使经济社会发展与环境保护相协调”原则落到实处，新《环境保护法》在分则中有一些制度上的安排和创新，即环境预警制度，环境与健康监测、调查与风险评估制度，划定生态保护红线制度，排污许可管理制度，环评区域限批制度，跨行政区域的联合防治机制，环境监测制度，环境保护考核评价制度，环境影响评价制度，信息公开和公众参与制度，生态保护补偿制度、环境经济政策等制度和政策。

　　这些制度和政策性规定，有的规定具体明确，有的只作原则规定，留下很大空间。各省可以根据实际情况，制订具体的实施方案。广东省环境保护厅副厅长陈光荣透露，广东正在制订“史上最严的环保条例”，将用非常铁腕的执法手段，整治环境污染问题，其中就包括拆除未经环保审批的养殖场。

　　关键词二：生态保护红线

　　新《环境保护法》第二十九条规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。

　　生态保护红线是继耕地红线后又一条被提到国家层面的生命线，主要是指在自然资源服务功能、环境质量安全、自然资料利用等方面实行严格保护的空间边界和管理限值，目的是维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展、保障人民群众健康。

　　张鸣起认为，生态保护红线制度应具有如下特征：一旦划定必须制定严格的管理措施和环境准入制度，增强其约束力；红线划定要与区域的重大规划协调；在保证空间数量不减少，保护性质不改变，生态功能不退化，管理要求不降低的情况下，可以适当调整等。目前，对于生态保护红线的划定，还存在争议。是否要设立红线制度，如何设立这个制度，有很多不同意见，因而新《环境保护法》仅作原则规定，留下很大空间。

　　生态保护红线的提出，将给地方政府划定禁养区提供法律支持。2015年，各级地方政府以环保排污不合格、生态保护为由，限制、强关甚至强拆养殖场的情况预计会有所增加。这也将倒逼养殖业积极采用“养猪-沼气-种植(菜、果、茶、林)”等多种形式的生态健康养殖模式。而且，使用寡糖、植酸酶、碱式盐等替代部分具有不良影响的抗生素、激素；重视母仔一体化，在母猪妊娠后期关注仔猪健康；加大环保设备的投入使用等，这些寻求经济效益与环境效益的最佳平衡点的方式或手段都将成为行业高度关注的话题。

　　关键词三：环境影响评价

　　新《环境保护法》第十九条规定：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

　　这是一条新增条款，主要是为了和环境影响评价法相衔接，具体规定了规划环评和建设项目环评。本条规定的有关开发利用规划，是指由政府及政府有关部门组织编制的规划，不包括企业事业单位自己组织编制的自身发展规划。因为政府制定的规划，在其所管辖的范围内具有普遍的执行效力或指导作用，企业事业单位自身的规划应当符合政府的有关规划。

　　在过去，一些养殖场、饲料厂存在未批先建的情况，就是这个项目在建设之前没有通过环境影响评价的审批就擅自开工建设。过往的做法是，政府部门发现之后，要求企业限期补办手续。如果企业补办了，就不用承担任何严重后果，没有补办才能进行处罚。新《环境保护法》取消了限期补办，凡是依法应当进行环境影响评价的建设项目，其环境影响评价文件未依法报经法定的审批部门审查批准的，不论该项目建设本身是否须经有关主管部门批准，建设单位都不得擅自开工建设。否则，按照新《环境保护法》第六十一条规定，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。被责令停止建设，拒不执行尚不构成犯罪的，可根据新《环境保护法》第六十三条规定，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

　　关键词四：现场检查权

　　新《环境保护法》第二十四条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。

　　现场检查制度在修订前的环境保护法中有规定。此次修改的主要内容是在法律中明确了经环境保护主管部门委托的环境监察机构享有现场检查权；同时，将被检查的单位由“排污单位”修改为“企业事业单位和其他生产经营者”。

　　本条规定的现场检查包括：现场监督检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环境保护法律法规的执行情况等；现场监督检查自然保护区、畜禽养殖污染防治等生态和农村环境保护法律法规执行情况。在检查过程中，执法人员可以勘察、采样、监测、拍照、录音、录像、制作笔录；可以查阅、复制相关材料；可以约见、询问有关人员，要求说明相关事项，提供相关材料。

　　在环境执法中，现场检查可以督促排污企业事业单位和其他生产经营者依照有关环境保护法律规定，采取措施积极防治污染；促使排污企业事业单位和其他生产经营者加强管理，减少污染物的排放、消除污染事故隐患，及时发现和处理环境保护问题；提高排污企业事业单位和其他生产经营者的环境保护意识和环境法制观念，自觉履行环境保护义务。

　　关键词五：政府问责

　　新《环境保护法》第六条规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。

　　1989年颁行的《环境保护法》关于政府责任仅有一条原则性规定，新《环境保护法》将其扩展增加为“监督管理”一章，强化监督管理措施，授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，但同时也规定了严厉行政问责措施。在授予新的监管权力方面，一个重大突破是明确了基层环保部门下设的环境监察机构法律上的地位，授予其一定的执法权。

　　中国政法大学环境资源法研究所副教授胡静认为，新《环境保护法》其实对政府的要求更加“严格”了。第一，将环境保护与干部考核评价制度挂钩，这是第一次将干部任用写到环保法当中。比如说，某个地方领导任职期间，本辖区内的环境质量没有改善，甚至有比较大的恶化，无论GDP翻了多少番，在升迁问题上，一票否决，这是一个硬性指标。第二，新《环境保护法》延续了水污染防治法的条款，实行区域限批。比如说，这个地方政府环境保护工作没做好，辖区内重点污染物(比如二氧化硫)排放超过了总量控制的标准，省级以上人民政府环境保护行政主管部门将暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件，直接影响地方政府的招商引资工作。

　　在执法层面，新《环境保护法》列举了包庇环境违法行为等九类履职缺位或不到位的行为，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门一旦有上述行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

　　如此看来，地方政府发展养殖业、饲料业的积极性有可能会进一步降低。养殖企业、饲料企业拿地难的问题恐怕只会愈加严峻，直接影响养殖企业、饲料企业的市场布局与战略实施，同时加快我省畜牧饲料业的产业转移。

　　关键词六：按日计罚

　　新《环境保护法》第五十九条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

　　今年10月17日公布的配套措施《环境保护按日连续处罚暂行办法》作出了具体规定，排污企业违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，环保主管部门可以实施按日连续处罚。按日计罚的基数为环境违法行为的原处罚数额。适用情形包括环评未批先建、无证排污、超标超量排污、久试不验、规避监管排污等违法排污行为。处罚对象除了未获得环评审批、治污防污设施未建成、未取得排污许可证等行为，还包括通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的行为。

　　环保部有关负责人解释说，送达责令整改书后，30天内环保部门随时可能复查，如果复查未整改，就按日连续处罚，如果改正则不进行处罚。一旦按日连续处罚，违法行为一日不停止，罚款每日都会增加，而且“上不封顶”。这是新《环境保护法》着力解决环保法律违法成本低、威慑力不够的一项重大决策。

　　关键词七：查封扣押

　　新《环境保护法》第二十五条规定：企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　这意味着环保部门首次有权给污染企业“贴封条”。长期以来，由于环境执法的软弱性和不彻底性，许多违规企业对环保部门有恃无恐，“打游击”，收到罚单“一走了之”后“异地重生”等，此类现象致使许多环境违法行为不能得到及时制止。

　　面对严峻的环境形势，新《环境保护法》的这条规定将查封、扣押两种形势的行政强制措施，直接赋予了县级以上人民政府环保主管部门和其他负有环保监管职责的部门。根据规定，查封、扣押应当由行政机关具有资格的执法人员实施。查封、扣押的对象是造成污染物排放的设施、设备。

　　配套措施《实施环境保护查封、扣押暂行办法》共4章23条，对查封扣押的具体对象、适用条件、实施程序作出了明确规定。

　　关键词八：限产停产

　　新《环境保护法》第六十条规定：企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

　　现行环保法允许企业限期治理，这个限期最长可以达到一年。因此在执行过程中一些违法企业甚至将违法行为延续一年，对环境影响的后果是可想而知的。在这方面，新《环境保护法》既要求加强环境违法行为执法，同时充分考虑并尊重企业的基本权益，程序设计上留有空间，一般实施限产、停产整治、关停等一系列循序渐进的措施。比如，一个饲料厂可能有多条生产线，发现其超标排放后，如果停其中一条生产线就能实现达标排放，那么就无需关停全部生产线。

　　配套措施《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》共4章18条，主要规定了限制生产、停产整治和停业关闭的适用情形，对调查取证、审批、决定、实施整改、解除、后督察等实施程序进行了规范要求。值得一提的是，按日计罚、查封扣押、停产限产这些措施之间具有衔接性，是组合拳。有的违法行为如违法排污的同时也有超标排放，就可能同时遭致按日计罚与停产限产。

　　关键词九：公众参与

　　新《环境保护法》第五十七条规定：公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。

　　新《环境保护法》明确界定了公民和社会组织的参与权，专章规定信息公开和公众参与。其第五十三条规定公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；第五十七条规定了公众和社会组织如何参与环境保护监督；第五十八条规定了环境公益诉讼。

　　张鸣起指出，重大环境公益诉讼制度最早规定在2013年1月施行的新《民事诉讼法》第五十五条中。从该法施行后一年多的实践来看，由于此项规定过于宽泛笼统，实践操作性较差，且缺乏相应司法解释予以细化，环境公益诉讼难以有效发挥。在此背景下，新《环境保护法》第五十八条对环境公益诉讼进行更加明确的规定，在两个方面拓展环境公益诉讼，一是进一步明确了环境公益诉讼主体，规定凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。二是放宽了环境公益诉讼的范围。此举对增强公众保护环境的意识，树立环境保护的公众参与理念，及时发现和制止环境违法行为，具有十分重要的意义和作用。

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